In dit hoofdstuk de conclusies van het audit-rapport. Een oppervlakkige lezing suggereert dat exogene factoren de oorzaken zijn voor het fiasco. Exogene factoren zijn omstandigheden waarop je geen invloed hebt. Dit in tegenstelling tot endogene omstandigheden. De omstandigheden waarop je juist wel invloed hebt.
Als je even wat dieper op de tekst inzoomt dan blijkt dat die exogene factoren te wijten zijn fouten, verkeerde inschattingen en het bewust veel te optimistisch voorstellen van het project om het door de politieke besluitvorming te krijgen.
De ontwikkeling van die exogene factoren hebben dus endogene oorzaken.
Niks exogene factoren. Gewoon "endogeen" bestuurlijk falen!!
Liegen werkt! Althans Tijdelijk!
Nu komen deze bestuurders op de koffie!
---------
1. CONCLUSIES VAN DEZE AUDIT
In dit hoofdstuk formuleren wij de centrale conclusies van deze audit naar het project Hart van Dieren. Dat doen wij aan de hand van de onderzoeksvragen die zijn gesteld. Eerst wordt ingegaan op de administratief/ financiële vragen en vervolgens op de vragen aangaande de sturing door de Stuurgroep. Wij sluiten dit hoofdstuk af met slotconclusies ter beantwoording van de centrale onderzoeksvraag.
1.1 ADMINISTRATIEF/ FINANCIEEL
1. Is bij de businesscase 2005 uitgegaan van de juiste uitgangspunten en zijn effectieve methodieken gehanteerd om tot een begroting te komen.
We richten ons hier op de gebiedsontwikkeling en de infrastructuur. Ten aanzien van de gebiedsontwikkeling concluderen wij dat in 2005 sprake was van beperkt onderbouwde en relatief gedateerde (uitgangspunten van) ramingen. Bovendien denken wij dat met name de VON-prijzen in 2005 te hoog zijn ingeschat, waardoor de bijdrage uit gebiedsontwikkeling (8,8 miljoen) in de BC2005 te positief is ingeschat. Dat is mede te wijten aan de gebruikte methodiek, die de gedetailleerde kenmerken van het gebied in Dieren onvoldoende kon verwerken. Daarnaast is er naar onze mening geen degelijk marktonderzoek (zowel naar prijzen als daadwerkelijke vraag) gedaan. Wij constateren dat bij de BC2005 geen adequate risico inventarisatie (in termen van kansen en financiële effecten) is gevoegd.
Met betrekking tot de infrastructuur concluderen wij, dat de onderbouwing van de bedragen in de BC2005 gestoeld was op positieve ontwikkelingen rond prijsdruk en aanbestedingsvoordelen. Met name bij dit laatste punt concluderen wij dat dit in 2005 te positief is ingeschat. Voor de infrastructuur zijn daarnaast de posten onvoorzien niet volledig overgenomen in de BC2005.
Sommigen zijn van mening dat de financiële inzichten in de BC2005 niet als een volwaardige businesscase kunnen worden aangemerkt omdat op dat moment slechts sprake was van een schetsontwerp en een globale grondexploitatie. En dat de beperkt beschikbare gegevens voldoende waren om de planfase op te starten. Wij erkennen dat sprake is van een verschil in beschikbare gegevens in 2005 en in 2007 en dat dit invloed heeft op de ‘stevigheid’ van inzichten, maar menen evenwel dat een aantal uitgangspunten van de BC2005 niet correct is gekozen. Dit heeft te maken met het feit dat in de voorafgaande haalbaarheidsfase, de aandacht van alle betrokkenen vooral was gericht op het verkrijgen van subsidies en dat de cijfers uit 2004 in 2005 niet kritisch tegen het licht zijn gehouden. Alle betrokkenen hebben overigens (onbewust) met deze handelwijze ingestemd.
Wij concluderen dat de uitgangspunten voor de BC2005 op enkele punten te positief waren.
OP ENKELE punten?
Dus:
- beperkt onderbouwde en relatief gedateerde (uitgangspunten van) ramingen.
- de VON-prijzen te hoog ingeschat
- een gebrekkige methodiek,
- geen degelijk marktonderzoek .
- geen adequate risico inventarisatie
- een te positieve inschatting van prijsdruk en aanbestedingsvoordelen met betrekking tot infarstructuur.
- Voor de infrastructuur zijn de posten onvoorzien niet volledig overgenomen in de BC2005.
- de aandacht van alle betrokkenen was vooral gericht op het verkrijgen van subsidies en dat de cijfers uit 2004 in 2005 niet kritisch tegen het licht zijn gehouden.
Enkele punten. Jaja
2. Welke externe omstandigheden hebben de uitkomsten van de businesscase 2005, vanaf 2005, beïnvloed en wat zijn de gevolgen hiervan voor de raming.
Wij zijn van mening dat een relatief groot aantal exogene factoren (externe omstandigheden) ten grondslag ligt aan de uitkomsten van de businesscase, zoals die in de loop van 2007 zijn zichtbaar geworden. Wij noemen de volgende:
• Afnemen aanbestedingsvoordelen door het ‘vervliegen’ van de effecten van de parlementaire enquête bouwfraude en het verbeteren van de marktomstandigheden
• Ontwikkeling algemeen inflatiecijfer en prijsstijgingen in de GWW sector en ontwikkeling rentefactor
• Optreden van vertraging in het planproces als gevolg van gemeentelijke verkiezingen, collegevorming en andere bestuurlijke ontwikkelingen. In bijlage 1 is een analyse van het audit-team op dit gebied opgenomen. De omvang van de impact op de totale kosten van het project, zoals becijferd in bijlage 1, is sterk afhankelijk van de gekozen uitgangspunten. Het audit-team heeft als uitgangspunt de BC2005 genomen.
In het rapport wordt aangegeven dat het gekozen inflatiecijfer te optimistisch was, dat een hele reeks uitgansgpunten te optimistisch was (zie boven) en dat politieke ontwikkelingen een geaccepteerd fenomeen is waar men van tevoren rekening mee had moeten hoduen. En dan hier doodleuk beweren dat dit EXOGENE factoren betreft?
Heren onderzoekers: laat me niet lachen. Exogene omstandigheden zijn onstandigheden waarop je geen invloed kunt uitoefenene. Daar hebt u gelijk in. Maar juist dan moet je er van tevoren rekening mee houden. En dan zijn het geen exogene factoren meer.
3. Hadden deze omstandigheden vooraf kunnen worden voorzien en is hier rekening mee gehouden bij het opstellen van de businesscase 2005.
Wij zijn van mening dat de vertraging in het planproces als gevolg van de bestuurlijke ontwikkelingen binnen de gemeente Rheden voor een deel kon worden voorzien: verkiezingen en collegevorming zijn immers bekende verschijnselen en je weet dat een gemeente daar enige tijd voor moet uittrekken. Dat bepaalde delen van het project geruime tijd hebben stilgelegen als gevolg van een hernieuwd proces van gemeentelijk gebiedsontwikkeling (bestuur in samenspraak met de bevolking), was echter door geen van de betrokkenen te voorzien.
Met name in het infradeel zien wij aannames (op het gebied van aanbestedingsvoordeel) die door externe ontwikkelingen onderuit zijn gehaald. Wij concluderen dat deze ontwikkelingen hadden kunnen worden voorzien en dat hiermee ontrecht geen rekening is gehouden in de BC2005. Bovendien constateren wij dat één van de partners in het planproces, Prorail, niet betrokken was bij de BC2005 omdat zij geen risicodragende verantwoordelijkheid in het project had. In de desbetreffende paragraaf van de SOK is dan ook opgenomen dat de BC2005 geaccordeerd werd door provincie en gemeente.
Dat exogene gedoe slaat dus nergens op. Graag wat luider en duidelijker.
4. Is bij de risico-inventarisatie 2005 rekening gehouden met deze omstandigheden en zijn adequate maatregelen benoemd. Zijn deze maatregelen ook toegepast.
Vooraf is het goed te zeggen dat wij hier ingaan op de externe omstandigheden die wij hiervoor in vraag drie hebben behandeld voor zover die niet betrekking hebben op bestuurlijke ontwikkelingen. Daarmee richten wij ons met name op de financiële risico’s die in de risico-inventarisatie zijn genoemd.
Het voorkomen van bestuurlijk-maatschappelijke ontwikkelingen beschouwen we niet als projectrisico maar als een inherente eigenschap van een project waarin verschillende publieke bestuursorganen samenwerken. De kans van optreden is onvoorspelbaar maar er moet toch altijd mee worden rekening gehouden.
Dat zou ik denken!!! Het is maar hoe je het opschrijft heren. En niet alles wegmoffelen met exogene kletskoek.
Op het vlak van bestuurlijke scopewijzigingen en planningswijzigingen zijn in de Samenwerkingsovereenkomst in onze opvatting heldere afspraken vastgelegd.
De risico-inventarisatie schetst in directe zin een tweetal financiële risico’s (minder inkomsten uit vastgoed en mislukte aanbesteding infrastructuur). Bij beide wordt opgemerkt dat deze risico’s in hoofdzaak in de realisatiefase gelden en minder in de planfase.
De genoemde sturingsmaatregelen richten zich met name op het opstellen van een zorgvuldig FpvE (Functioneel programma van Eisen) voor infra en gebiedsontwikkeling, het maken van tempo om aanbestedingsvoordelen te realiseren voor de infra, het eisen van een gegarandeerd bod van marktpartijen voor de gebiedsontwikkeling en het opnemen van posten onvoorzien in de BC. Deze maatregelen zijn niet verder uitgewerkt. Hierna worden beheersmaatregelen genoemd (kort gezegd: veranderen van de plannen, bezuinigingen of andere inkomsten zoeken). Ook deze zijn niet verder uitgewerkt.
Wij concluderen dat de sturings- en beheermaatregelen in 2005 beperkt waren uitgewerkt, voor een deel betrekking hadden op de planfase en dat ze vooral daardoor onvoldoende adequaat waren. De maatregelen zijn in de periode tussen de BC2005 en BC2007 deels toegepast. Vooral omdat de post ‘onvoorzien’ in de BC2007 meer uitgewerkt is opgenomen.
Sturings- en beheermaatregelen? Welke?
5. Is de administratieve en financiële administratie op orde en zijn de juiste instrumenten ingezet voor de sturing en de beheersing van het project.
De administratieve en financiële administratie van het project richtte zich met name op de projectkosten – ofwel de opdrachtgeverskosten – zelf. Voor een adequate beheersing van het totale budget van een integraal ontwikkelingsproject, zoals Hart van Dieren is, kon men niet beschikken over een overzichtelijke en voor partijen transparante administratie waaruit adequate financiële informatie (volgens vaststaand format) beschikbaar komt. Wij denken dat dit voor een groot deel te maken heeft met de relatieve onervarenheid van zowel de provincie als de gemeente met dit soort complexe projecten.
Voor een adequate sturing en beheersing van het project was onvoldoende informatie beschikbaar. Veel energie is verloren aan de vraag wie wanneer welke informatie moest aanleveren. Daarom was het vaak niet mogelijk om een compleet beeld te creëren. De vaste kwartaalrapporteringen gaven onvoldoende informatie om doeltreffend bij te sturen. De sturing en beheersing van het project lijken te zijn gedomineerd door de wens tempo te maken enerzijds en draagvlak te behouden onder de betrokken partijen anderzijds. Inhoudelijke financiële signalen hebben slechts beperkte aandacht en betekenis gehad omdat ze niet in consequenties voor het totaalbudget konden worden doorgerekend. Steeds is gedacht dat tegenvallers door meevallers zouden kunnen worden gecompenseerd.
In het kort: de financiële huishouding was een puinhoop.
6. Heeft rapportage volledig en tijdig plaats gevonden.
De voortgangsrapportages hebben, voor zover wij kunnen overzien, tijdig plaatsgevonden. Aangaande de totale financiële stand van zaken van het project is een overzicht biedende rapportage steeds vooruitgeschoven naar het moment waarop de businesscase geactualiseerd zou worden. Dit is uiteindelijk pas volledig in 2007 gebeurd.
Wij concluderen dat de rapportages van het Projectbureau tijdig en volledig zijn geweest. Aangaande het opleveren van overzichten over de stand van zaken van het gehele project concluderen wij dat deze niet volledig en ook niet tijdig zijn geweest, althans niet afgemeten aan de criteria die hiervoor in de samenwerkingsovereenkomst zijn geformuleerd. Wij constateren daarbij dat hierover in de Stuurgroep wel stevige discussies zijn gevoerd, maar dat dit niet heeft geleid tot een compleet overzicht van de ontwikkelingen voorafgaand aan de BC2007.
Deze rapportages spraken blijkbaar alleen in de titel over de voortgang.
Ze bevatten volstrekt onvoldoende en inadequate informatie over tijd , geld, kwaliteit, informatievoorziening, organisatie, scopewijzigingen etc.
En, vraag de gemeenteraad eens hoe die denkt over deze rapportages? Die hebben er maar ’n paar gezien hoor. En zeker niet ieder kwartaal zoals was toegezegd.
7. Hoe moet de kwaliteit van de bijstelling van de raming worden beoordeeld (uitgangspunten, criteria).
Bij deze vraag is belangrijk om te vermelden dat wij niet zelf een (hernieuwd) onderzoek hebben gedaan naar de bouwstenen van de BC2007. Wel hebben wij daartoe schriftelijke en mondelinge informatie en opvattingen van deskundigen gebruikt.
Op basis daarvan kunnen wij concluderen dat de huidige businesscase degelijk in elkaar lijkt te zitten. Daar hebben wij twee kanttekeningen bij.
Ten eerste merken wij op dat de in de BC2007 voorgestelde optimaliseringen (t.a.v. de tunnelverlenging e.a.) dan volledig moeten worden doorgevoerd.
Ten tweede is een volledig en voldragen marktonderzoek naar de marktvraag en –prijzen ten behoeve van de gebiedsontwikkeling alsnog nodig.
Die businesscase 2007 zou ik wel eens aan een grondig onderzoek willen (laten) onderwerpen. Pure interesse hoor! Dat begrijpt u.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten