De volledige onderzoeksopdracht van de gemeenteraad voor het externe onderzoek naar Hart van Dieren. Voor de leesbaarheid heb ik op diverse plaatsen extra "wit" ruimte toegevoegd. Aanleiding
In de gemeente Rheden wordt gewerkt aan het project Hart van Dieren. Het project dient een oplossing te creëren voor de verkeers- en leefbaarheidproblemen die ontstaan door het doorkruisen van Dieren door zowel de provinciale weg N348 als de spoorlijn Arnhem-Zutphen.
Hierdoor ontstaan er niet alleen verkeersopstoppingen en gevaarlijke situaties, ook de geluidsoverlast door auto- en treinverkeer en de tweedeling van Dieren door weg en spoor wordt als probleem ervaren. Als oplossing voor deze problemen wordt er door de gemeente, provincie en Pro-rail gewerkt aan een plan tot realisering van een gesloten autotunnel en het verplaatsen van de treinsporen naar een verdiepte ligging.
Na de zomer 2007 is duidelijk geworden dat de kosten van het project, met een budget van 107 miljoen euro, bij ongewijzigde plannen 40 miljoen euro hoger uitvallen.
De stuurgroep Hart van Dieren, gevormd door de gemeente Rheden, Provincie Gelderland en Pro-rail, heeft aangekondigd een tweetal onderzoeken uit te laten voeren.
Eén onderzoek richt zich op de mogelijkheden om het plan aan te passen teneinde het binnen het bestaande budget uit te kunnen voeren.
Het tweede onderzoek betreft een interne audit door controllers van de provincie, de gemeente en pro-rail om erachter te komen hoe dit tekort in zo korte tijd heeft kunnen ontstaan dan wel in zo korte tijd duidelijk heeft kunnen worden.
Extern onderzoek
De raad van de gemeente Rheden heeft bij motie (coalitie voor, oppositie tegen) besloten een extern onderzoeksbureau een onderzoek uit te laten voeren naar de ontstane tekorten bij Hart van Dieren.
Een onderzoek dat samen met Provinciale Staten wordt uitgevoerd behoort vooralsnog niet tot de mogelijkheden aangezien Provinciale Staten eerst de resultaten van het interne onderzoek lijken af te wachten alvorens nadere stappen te overwegen.
Voorts heeft de raad niet gekozen voor het uitvoeren van een raadsonderzoek (cf. art 155a van de gemeentewet, onderzoek vergelijkbaar met een parlementaire enquête).
Vraagstelling:
De raad heeft bij motie uitgesproken een zelfstandige taak te hebben om te bepalen hoe het tekort heeft kunnen ontstaan, hoe tekorten in de toekomst voorkomen kunnen worden, wie hiervoor verantwoordelijk is en of en hoe het college van B en W hierop aangesproken moet worden.
Hieruit kan worden afgeleid dat het externe onderzoeksbureau de opdracht krijgt de volgende vragen gemotiveerd te beantwoorden:
1. Hoe heeft het tekort kunnen ontstaan?
2. Hoe kunnen tekorten in de toekomst bij Hart van Dieren en andere omvangrijke projecten worden voorkomen?
3. Wie is er verantwoordelijk voor het ontstaan van de tekorten?
De raad zal op basis van dit onderzoek en zijn eigen afweging moeten bepalen of en hoe het college van B en W hierop aangesproken moet worden. De raad is zich ervan bewust dat hij alleen rechtstreekse zeggenschap heeft over het college van B en W en dus ook alleen het college van B en W op basis van de onderzoeksresultaten rechtstreeks kan aanspreken.
Deelvragen
Het onderzoeksbureau heeft een eigen taak om te bepalen welke deelvragen gesteld moeten worden om de hoofdvragen van dit onderzoek te kunnen beantwoorden. Wel wordt in de bijlage een aantal suggesties voor deelvragen gedaan die relevant worden geacht voor het onderzoek.
Deze deelvragen zullen door het onderzoeksbureau naar eigen inzicht moeten worden opgenomen in het onderzoek en worden aangevuld. Over het wel of niet opnemen of toevoegen van deelvragen dient een terugkoppeling met de begeleidingscommissie plaats te vinden.
Kaders voor onderzoek
Het externe onderzoeksbureau heeft een eigen taak om een voorstel te doen op welke wijze het onderzoek moet worden uitgevoerd. Wel wordt een aantal kaders voor het onderzoek meegegeven.
Deskresearch
Bestudering van de beschikbare dossiers over Hart van Dieren zal naar verwachting veel informatie opleveren.
Hierbij valt te denken aan bestudering van de agenda’s, stukken en verslagen van de stuurgroepvergaderingen, de kwartaalberichten, de business case en actualisaties daarvan, het onderzoek en de aanbevelingen van de Rekeningcommissie van 17 april 2007, B&W- en raadsvoorstellen etc.
Het onderzoeksbureau mag de stukken die het bureau voor het onderzoek relevant acht en waar geheimhouding voor geldt bestuderen, maar de geheimhouding blijft ook voor het onderzoeksbureau onverkort van kracht.
Interviews
De onderzoeksaanpak kan niet uitsluitend bestaan uit een analyse van de stukken. Omdat niet bij voorbaat mag worden uitgesloten dat ook de cultuur of samenwerking binnen of tussen stuurgroep en projectorganisatie relevant kunnen zijn, is het van belang dat er gesproken wordt met de relevante actoren binnen het project, in ieder geval met leden van de stuurgroep en leden van de projectorganisatie.
Interne Audit
De stuurgroep Hart van Dieren heeft opdracht gegeven een interne audit uit te voeren.
De doelstelling van dit onderzoek luidt: “Het verkrijgen van inzicht in de kwaliteit van de administratieve, financiële en bestuurlijke aspecten bij het project Hart van Dieren, alsmede de juistheid, tijdigheid en volledigheid van de informatie-voorziening, naar aanleiding van het tekort op de raming van de Businesscase 2005 zoals blijkt uit de concept-Businesscase 2007”.
Het onderzoeksbureau wordt gevraagd de resultaten van dit onderzoek kritisch te bezien en waar mogelijk te gebruiken voor het eigen onderzoek. De resultaten van deze interne audit worden aan een “second opinion” onderworpen.
Begeleidingscommissie
Het onderzoek wordt uitgevoerd door het externe onderzoeksbureau. Vanuit de raad zullen de fractievoorzitters, ondersteund door de griffie, als begeleidingscommissie functioneren. De griffie zal het eerste aanspreekpunt zijn voor informatieve vragen van het onderzoeksbureau.
De onderzoeksaanpak om tot een goede uitvoering van de onderzoeksopdracht te komen, zal door het onderzoeksbureau aan de begeleidingscommissie worden voorgelegd, gezamenlijk worden besproken en vastgesteld. Iedere wijziging van de vastgestelde onderzoeksaanpak volgt dezelfde route.
Het onderzoeksbureau houdt de begeleidingscommissie ten minste één keer per twee weken, of vaker indien dit nodig wordt geacht, schriftelijk op de hoogte van de voortgang van het onderzoek.
Het bureau heeft naast het uitvoeren van de door de raad gegeven onderzoeksopdracht een eigen verantwoordelijkheid om onmiddellijk met de begeleidingscommissie te overleggen wanneer er in het belang van het onderzoek buiten de gegeven onderzoeksopdracht getreden moet worden dan wel, om welke reden dan ook, niet voldaan kan worden aan de gegeven onderzoeksopdracht.
Indien de begeleidingscommissie niet tot een besluit kan komen, wordt een voorstel ter besluitvorming aan de raad voorgelegd. Dit zal gelet op het gewenste tijdspad, echter zoveel mogelijk voorkomen moeten worden.
Eindrapportage
Het onderzoeksbureau is verantwoordelijk voor de inhoud van de eindrapportage.
De eindrapportage gebeurt aan de raad in een openbaar document.
Het kan noodzakelijk zijn dat bepaalde informatie die besloten moet blijven (bijvoorbeeld gespreksverslagen van interviews die personen kunnen schaden, of informatie waarvan de geheimhouding niet is opgeheven) in een besloten bijlage aan de raad wordt aangeboden.
De conclusies van het rapport moeten echter openbaar zijn.
Planning
Het onderzoek moet worden afgerond binnen zes tot tien weken na de opdrachtverstrekking.
De raad wenst de onderzoeksresultaten zo spoedig mogelijk te kunnen behandelen, echter de kwaliteit van het onderzoek mag niet onder de nagestreefde voortgang lijden.
Het onderzoeksbureau
Het onderzoek moet worden uitgevoerd door een extern onderzoeksbureau. Hiermee wordt een maximale onafhankelijkheid, objectiviteit en snelheid nagestreefd. Om de onafhankelijkheid te kunnen waarborgen dient het onderzoeksbureau niet eerder werkzaamheden voor het project te hebben uitgevoerd. Het bureau zal hierover een schriftelijke verklaring moeten afleggen bij de uit te brengen offerte.
Offerte verzoek
Teneinde het onderzoek zo snel mogelijk te kunnen laten starten wordt er aan vier bureaus gevraagd uiterlijk 19 november 2007 om 12.00 uur offerte uit te brengen.
Nadat de raad de onderzoeksopdracht formeel heeft vastgesteld (d.d. 30-10-2007) wordt, op basis van de uitgebrachte offertes, door de begeleidingscommissie bepaald welk bureau het onderzoek gaat uitvoeren. De offertes zullen in ieder geval op de volgende criteria worden beoordeeld: plan van aanpak, prijs en ervaring van de door de inschrijver voorgestelde onderzoekers/consultants.
Bijlage: Mogelijke deelvragen
Ad vraagstelling 1: Hoe heeft het tekort kunnen ontstaan?
De verwachting is dat de interne audit, waar de stuurgroep opdracht toe heeft gegeven, deze onderzoeksvraag grotendeels zal beantwoorden. Het onderzoeksbureau wordt gevraagd deze resultaten kritisch te bekijken en indien relevant in het onderzoek te betrekken.
Voorts worden de volgende mogelijke deelvragen bij deze vraagstelling geformuleerd:
- Waren de oorspronkelijke financiële aannames (businesscase 2005) wel correct? In de BC 2005 is een aantal risico’s benoemd. In hoeverre is aandacht besteed aan risicomanagement en –beheersing? Is er wel voldoende risicobuffer opgenomen?
- Op welke posten (d.a spoorbak, autotunnel, stedenbouwkundige invulling etc.) binnen het project zijn overschrijdingen en onderschrijdingen ontstaan en waaruit bestaan deze over- en onderschrijdingen? Wanneer zijn deze overschrijdingen ontstaan?
- Waardoor worden deze overschrijdingen veroorzaakt?
- Indien er sprake is van kostenoverschrijding door aanvullende eisen, wie heeft deze aanvullende eisen gesteld, hoe zijn de kosten hiervan inzichtelijk gemaakt?
- Indien er sprake is van kostenoverschrijding door aanvullende wensen, wie heeft besloten tot deze aanvullende wensen, hoe zijn de kosten hiervan inzichtelijk gemaakt?
- Indien er sprake is van kostenoverschrijding door vertragingen, wat heeft deze vertragingen veroorzaakt (d.a. bezwaren c.q. gebrek aan draagvlak, oplossen van niet voorziene problemen etc., aanvullende opdrachten van raad aan college of van Provinciale Staten aan Gedeputeerde Staten of aanvullende opdrachten van de Stuurgroep), hoe zijn de kosten hiervan inzichtelijk gemaakt?
- Hoe hebben de overschrijdingen zolang onopgemerkt kunnen blijven?
Subvragen bij deze deelvraag zijn:
- Hoe is de interne financiële controle van het project opgezet?
- Zijn uitgaven en budgetten adequaat en voldoende periodiek gemonitored?
- Zijn de beschikbare gegevens van de financiële controle op de juiste momenten en op de juiste wijze gecommuniceerd met de stuurgroep?
- Heeft de stuurgroep het college en de raad volledig en tijdig geïnformeerd?
- Is de inrichting van organisatie en werkprocessen van de financiële controle, de projectorganisatie en de stuurgroep van invloed geweest op het niet opmerken van het financiële tekort?
- Is de samenwerking en afstemming binnen projectdirectie en binnen de stuurgroep alsook tussen projectdirectie en stuurgroep van invloed geweest op het niet opmerken van het financiële tekort?
- Heeft de stuurgroep voldoende controle over de projectorganisatie om sturing en controle adequaat en met voldoende daadkracht uit te kunnen voeren?
- Wat is de rol van onze collegeleden in de stuurgroep en hoe is deze rol ingevuld? Wat zijn de rollen van de andere partijen in de stuurgroep en hoe zijn deze ingevuld? Zijn taken, rollen en verantwoordelijkheden binnen de projectdirectie, binnen de stuurgroep en tussen projectdirectie, stuurgroep, college en raad voldoende helder? Waar liggen deze afspraken vast (samenwerkingsovereenkomst)? Wordt en is hiernaar gehandeld?
- Is er wederzijds voldoende rekening gehouden met de verschillen in doelstellingen en belangen van de verschillende partners in het project? Is de samenwerkingsovereenkomst voldoende toegesneden op de verschillende doelstellingen en belangen van de partners?
- Heeft de raad zijn controlerende taak voldoende uitgevoerd? Heeft de raad met de informatie die hem beschikbaar werd gesteld, zijn controlerende taak voldoende kunnen uitvoeren?
- Wat heeft het college gedaan met de aanbevelingen die de Rekeningcommissie aan de raad heeft voorgelegd en die in april door de raad unaniem zijn overgenomen?
- etc.
Ad Vraagstelling 2: Hoe kunnen tekorten in de toekomst voorkomen worden?
Daar waar in de beantwoording van de deelvragen bij vraagstelling 1 tekortkomingen worden geconstateerd, moet de vraag worden gesteld hoe deze tekortkomingen in de toekomst voorkomen kunnen worden (vraagstelling 2).
De antwoorden op de deelvragen van vraagstelling 1 die geen tekortkomingen of mogelijkheden voor verbetering laten zien, hoeven bij vraagstelling 2 niet meer aan de orde te komen.
Mogelijke deelvragen zijn dan:
- Hoe moet er worden omgegaan met aanvullende wensen en eisen?
- Hoe kunnen vertragingen worden voorkomen?
- Hoe kan de interne financiële controle worden verbeterd?
- Hoe kan de monitoring van uitgaven en budgetten worden verbeterd?
- Hoe kan worden gewaarborgd dat gegevens op de juiste momenten beschikbaar zijn?
- Wanneer en hoe moeten gegevens met de stuurgroep worden gedeeld?
- Hoe kan de informatievoorziening van stuurgroep aan het college en de raad worden verbeterd?
- Hoe kan de inrichting van organisatie en werkprocessen van de financiële controle, de projectorganisatie en de stuurgroep worden verbeterd?
- Hoe kan de samenwerking en afstemming binnen projectdirectie en binnen de stuurgroep alsook tussen projectdirectie en stuurgroep worden verbeterd?
- Hoe kan de controle van de stuurgroep op de projectorganisatie om sturing en controle adequaat en met voldoende daadkracht uit te kunnen voeren, worden verbeterd?
- Hoe kunnen taken, rollen en verantwoordelijkheden binnen de projectdirectie, binnen de stuurgroep en tussen projectdirectie, stuurgroep, college en raad worden verduidelijkt? Kunnen deze afspraken beter worden vastgelegd? Hoe kan ervoor gezorgd worden dat hier ook naar gehandeld wordt?
- Hoe kan de raad zijn controlerende taak beter invullen?
- etc.
Ad Vraagstelling 3: Wie is er verantwoordelijk?
Daar waar in de antwoorden op vraagstelling 1 tekortkomingen worden geconstateerd zal beoordeeld moeten worden wie voor deze tekortkomingen verantwoordelijk is.
Voorts zijn in algemene zin de volgende deelvragen denkbaar:
- Wie wist wat op welk moment en heeft verzuimd deze informatie te delen met diegenen die van deze informatie op de hoogte gesteld hadden moeten worden?
- Wie heeft nagelaten ervoor te zorgen dat hij voldoende informatie had om zijn taken adequaat uit te voeren?
- Welke opdrachten had de raad het college kunnen geven om de ontstane problemen te voorkomen en waarom is nagelaten om deze mogelijkheden te benutten? Welke andere mogelijkheden hadden projectorganisatie, stuurgroep, college en raad om de ontstane problemen te voorkomen?