Statennotitie Hart van Dieren

5 maart komen de standpunten van de stuurgroep en gedeputeerde staten over Hart van Dieren aan de orde in de commissie Mobiliteit en Economische Zaken van provinciale staten van Gelderland.
Zoals te verwachten nemen gedeputeerde staten de zienswijze van de stuurgroep volledig over. In een statennotitie wordt voorgesteld om die standpunten voor kennisgeving aan te nemen.

Toch ontkomen ook de bestuurders niet aan twijfel.

In de tekst van de notitie staat:

"Wellicht waren de effecten van die externe omstandigheden eerder aan het licht gekomen bij betere benutting van de controlemomenten tijdens de planfase."

Dat "wellicht" moet er zeker af. Iedere stuurgroep- of projectvergaderingvergadering, iedere rapportage en ieder gesprek van de opdrachtgever (Marijke van Haaren) met de projectleiding of de projectcontroler is een controlemoment.

De bestuurders wringen zich in allerlei bochten om onder hun verantwoordelijkheid uit te komen. De boze exogene buitenwereld krijgt de schuld. "We konden niet en we wisten niet." Die mantra wordt keer op keer herhaald.

In zekere zin klopt dit natuurlijk. Ze konden inderdaad niets. Daardoor kregen ze juist geen grip op dat project. Ze beseften niet dat de wereld om het project heen veranderde. En ze konden maar geen inzicht krijgen in de financiële ontwikkelingen. Ontwikkelingen zoals de waarschuwingen van ProRail die al in november 2005 een tekort van 6,7 miljoen euro berekende of van een externe planeconoom die de "solide" businesscase 2004 (tweeduizend-en-vier) doorrekende em een tekort van 11,4 miljoen euro op de gebiedsontwikkeling constateerde.

En de stuurgroep maar blijven volhouden dat pas in 2007 de tekorten boven water kwamen.

Een brevet van totaal onvermogen. Ze konden inderdaad niets.
De statennotitie staat natuurlijk ook vol met goede voornemens.
Maar of er werkelijk iets verandert?

Ik vrees het ergste.
Om even simpel te blijven. Voor alle projecten waaraan de provincie werkt of die ze in voorbereiding heeft gelden exogene factoren als prijsontwikkeling en inflatie. Wordt daar nu wel van tevoren rekening mee gehouden?

=============================================
Bijgaan de Statennotitie die op woensdag 5 maart wordt behandeld in de commissie MEZ (Mobiliteit en Economische Zaken). De stukken die ik in de afgelopen dagen heb besproken, de standpunten, zijn de bijlagen van deze notitie.

Met dank aan D66-fractieleider Martijn Leisink van wie ik de documenten mocht ontvangen.
=============================================

STATENNOTITIE PS2008-147

Aan de leden van Provinciale Staten

HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH
Structuur project Hart van Dieren
HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH

Beknopte samenvatting Statennotitie:

Deze notitie bedoelt uitvoering te geven aan de motie M2 die uw Staten in uw vergadering van 9 januari 2008 met algemene stemmen hebben aangenomen. De notitie gaat in op de conclusies die wij hebben verbonden aan de gehouden audit. Voorts gaat de notitie in op de uitkomsten van het Atelier, die in hoge mate bepalend zijn voor de wijze waarop het project wordt voortgezet. Tenslotte geven wij aan op welke wijze de huidige projectorganisatie wordt ontbonden en welke maatregelen zijn genomen om te komen tot een voortzetting van het project. Overigens wordt u het door u bij diezelfde motie gevraagde overzicht van alle voorzitterschappen van de gedeputeerden van de diverse stuurgroepen separaat aangeboden.
= = = = =

Aan de leden van Provinciale Staten

Inleiding
In opdracht van de Stuurgroep Hart van Dieren (HvD) is onder leiding van Bureau Berenschot een audit uitgevoerd naar de kwaliteit van de administratieve, financiële en bestuurlijke beheersing van het project HvD. Voorts heeft een onderzoek plaatsgevonden naar mogelijke alternatieven voor het project. Dit onderzoek is uitgevoerd door een aantal deskundigen onder de naam Atelier en onder leiding van gedeputeerde Verdaas. Wij hebben uw Staten daarover geïnformeerd in uw vergadering van 8 januari 2008 waarbij tevens in is gegaan op de financiële beheersing van het project HvD, waarover hieronder meer.

De stuurgroep heeft vervolgens in zijn vergadering van 17 januari 2008 de beide rapportages besproken en dienaangaande standpunten ingenomen.
De standpunten zijn verwoord in de notities “Standpunt stuurgroep inzake auditrapport Hart van Dieren” en “Standpunt stuurgroep inzake rapportage Atelier”. De standpunten zijn bij brief van de stuurgroep (bijlage 1) aan ons college aangeboden. De standpunten treft u hierbij als bijlage 2 en resp. 3 aan.

Bij diezelfde brief heeft de stuurgroep ons verzocht, naast het onderschrijven van de standpunten van de stuurgroep, de volgende besluiten te nemen:

- de samenwerkingsovereenkomst planfase Hart van Dieren d.d. 16 juni 2005 en de Stuur-groep Hart van Dieren met ingang van 13 februari 2008 ontbinden, met dien verstande dat de Stuurgroep in stand blijft om standpunten in te nemen over de afronding/het afsluiten van het huidige project Hart van Dieren en daartoe voorstellen te doen aan provincie, gemeente en ProRail. Voor de afronding geldt als streefdatum 15 mei 2008;

- de huidige projectorganisatie (in casu de projectdirecteur) opdracht geven om het huidige project Hart van Dieren af te ronden. Streefdatum voor afronding is 15 mei 2008;

- de huidige projectorganisatie opdracht geven om de bij het projectbureau opgebouwde kennis en ervaring beschikbaar en toegankelijk te maken en over te dragen aan de beide nieuwe projectleiders van provincie en gemeente. Het projectbureau blijft ook hiervoor in functie tot 15 mei 2008;

- de kosten die verbonden zijn aan de afronding van het huidige project nog ten laste te brengen van het projectbudget Hart van Dieren en deze kosten mee te nemen in de afrekening van kosten tussen partijen ingevolge artikel 20 van de samenwerkingsovereenkomst Hart van Dieren;

- de projectdirecteur te mandateren de bevoegdheid om aan nog lopende uit het huidige project voortkomende verplichtingen te kunnen voldoen, de daartoe benodigde privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten;

- opdracht geven om zo spoedig mogelijk een ambtelijk en bestuurlijk afstemmingsoverleg tussen partijen in het leven te roepen, om zo een gecoördineerd proces voor het vervolg van het project te bewerkstelligen;

- alles in het werk te stellen om op zo kort mogelijke termijn te komen tot een herdefinitie van het project.

De stuurgroep heeft aan de hand van het auditrapport teruggekeken en geanalyseerd hoe het grote verschil heeft kunnen ontstaan tussen de beschikbare middelen en benodigde middelen voor een uitvoering conform de wensen die tot op dat moment in beeld waren. De analyse heeft tevens tot doel gehad om lessen te trekken voor een betere beheersing van dit project en soortgelijke projecten in de toekomst.

Tenslotte heeft de stuurgroep aan de hand van de bevindingen uit de beide rapportages ook een standpunt bepaald over de wijze van afronding van het huidige project en over het proces dat gestart moet worden om tot een zinvolle herstart van het project te komen. De “Standpuntbepaling inzake de beëindiging van het project Hart van Dieren en voorstel voor het in gang zetten van het vervolg van het project” (bijlage 4) is eveneens bijgevoegd.

Eerst gaan wij hieronder in op de financiële beheersing van het project HvD en daarna op de drie bijgevoegde documenten.

Financiële beheersing project HvD

Ten aanzien van de infrastructuur is de gebruikelijke systematiek voor Provinciale Infrastructuur gehanteerd waarin op basis van een voorlopig schetsontwerp een berekening wordt gemaakt van de kosten. In de loop van het project, als de scope van het project nader wordt uitgewerkt, worden deze berekeningen regelmatig geactualiseerd. Deze methodiek is in principe ook bij het project HvD toegepast, met dien verstande dat wij er met dit project ook van uit zijn gegaan dat de gebruikelijke bijstelling van de budgetraming zou plaatsvinden aan het eind van de planfase.

Uit de gehouden audit en uit de discussie met uw Staten is de vraag naar voren gekomen of bij de gekozen opzet van het project HvD voldoende bestuurlijke aansturing heeft plaatsgevonden en de controlemomenten voldoende zijn benut.

Het auditrapport concludeert dat een relatief groot aantal exogene factoren ten grondslag heeft gelegen aan de uitkomsten van de businesscase, zoals die in de loop van 2007 zichtbaar zijn geworden.

Wellicht waren de effecten van die externe omstandigheden eerder aan het licht gekomen bij betere benutting van de controlemomenten tijdens de planfase. De inzet van een dynamisch beheersingssysteem zou daarbij een goed hulpmiddel geweest zijn.
De planfase heeft aanzienlijk langer geduurd dan oorspronkelijk gepland. Ook hebben definitieve besluiten over scopewijzigingen door verschillende oorzaken relatief lang op zich laten wachten. Wij hebben willen wachten met de definitieve bijstelling van de businesscase 2005 totdat alle plannen waren uitgekristalliseerd. Daarbij zijn wij min of meer ingehaald door niet te voorziene forse prijsstijgingen in de GWW-sector, met name in 2007.

Het college is van mening dat ook bij de inzet van een dynamisch systeem wij niet eerder dan voorjaar 2007 voldoende duidelijke signalen zouden hebben ontvangen dat de kosten de oorspronkelijke ramingen ver zouden gaan overtreffen en dat wij niet eerder tot andere beslissingen zouden zijn gekomen wat betreft het al dan niet continueren van het project in de huidige vorm. Wij hebben niet eerder in het project kunnen ingrijpen dan wij gedaan hebben. De belangrijkste prijsstijgingen, namelijk die op het gebied van omgevingsontwikkeling en in de GWW-sector, deden zich immers pas voor begin 2007 en werden pas nadien significant zichtbaar.

Met betrekking tot de aspecten risico-inschatting en risicobeheersing merkt het college nog graag het volgende op.

Parallel aan de provinciebrede invoering van risicomanagement is deze methodiek gehanteerd voor grote infrastructurele werken. Risicomanagement is een belangrijke input voor de ramingssystematiek. Dit is echter niet verwerkt in de huidige systemen voor raming van infrastructurele werken. Het ontwikkelen van een nieuwe ramingssystematiek is erg kostbaar, maar ook vanwege het feit dat je een dergelijk systematiek niet geïsoleerd moet ontwikkelen, zijn wij een gesprek aangegaan met CROW en hebben deze bereid gevonden om het ontwikkelen daarvan bij CROW onder te brengen. Hierbij hebben wij een voortrekkersrol vervuld (en vervullen deze nog steeds).

Eind 2007 was deze systematiek zover ontwikkeld dat wij besloten hebben deze in te voeren. Zowel andere publieke partijen als wij, evenals private partijen die deze systematiek (zijn) gaan toepassen moeten deze systematiek nog op waarde leren kennen. Deze systematiek gaat, in tegenstelling tot de eerder door ons toegepaste systematiek, uit van een betere uitsplitsing naar kostensoorten en een andere opbouw van posten onvoorzien en is daarom behoudender van aard. Dit in het kader van een betere financiële risicobeheersing.

In het kader van de nieuwe ramingsystematiek zullen wij regelmatig, te beginnen dit jaar, voor alle projecten een risicoscan doen om te bepalen of de hoogte van posten onvoorzien moet worden aangepast.

Alles overziende zijn wij van mening dat, hoewel de controlemomenten tijdens de planfase beter benut hadden kunnen worden mede door de inzet van een dynamisch beheersingssysteem, de bestuurlijke controle op de financiën voldoende adequaat is geweest.

Het auditrapport.

Ons college onderschrijft het standpunt van de stuurgroep als neergelegd in de notitie. Wel hebben wij hieronder een aantal aanbevelingen geherformuleerd die grote infrastructurele projecten betreffen en waarbij tevens sprake is van belangen van meerdere publieke en/of private partijen.
Het college neemt deze aanbevelingen zich ter harte en zal deze uitwerken in maatregelen en opdracht geven deze te borgen in de organisatie.

• Duidelijk onderscheid maken in verantwoordelijkheden. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden van partijen worden helder belegd. Gezamenlijke verantwoordelijkheid is moeilijk vorm te geven en waar te maken. Wel kunnen op basis van eenduidige randvoorwaarden heldere afspraken met publieke en/of private partijen worden gemaakt over samenwerking tussen partijen. Van ‘eindverantwoordelijkheid’ voor gezamenlijke projecten kan alleen sprake zijn als verantwoordelijkheden en bevoegdheden aan de eindverantwoordelijke partij worden overgedragen.

• Heldere aansturing van het project noodzaakt dat de opdrachtgeversrol eenduidig is belegd. De provincie stuurt het project direct aan. De stuurgroep formuleert de opdracht aan de projectleider en regisseert en draagt zorg voor (politiek) commitment tussen partijen en draagvlak onder betrokkenen maar staat op afstand van de inhoudelijke sturing van het project. Het project kent één opdrachtgever (persoon). De opdrachtgever zorgt er voor dat de randvoorwaarden (denk daarbij aan: budgetten, rapportage: frequentie en inhoud, organisatie, planning) aanwezig zijn. De opdrachtnemer (projectleider) realiseert de opdracht binnen de randvoorwaarden.

• Bij complexe, integrale (gebiedsontwikkelings)projecten worden uitsluitend projectleiders aangesteld met (bewezen) ruime ervaring. Daarnaast wordt vanaf de start van het project externe – inhoudelijke - expertise ingehuurd. Deze expertise varieert per fase van het project. Het varieert van kennis over het bereiken van overeenstemming tussen partijen tot en met ervaring met grote infrastructurele projecten en/of gebiedsontwikkeling.

• Bij grote projecten wordt altijd een businesscase opgesteld met daarin opgenomen de bijdragen van partijen, de ‘go/no go’-momenten, de procesarchitectuur (wie beslist wanneer, waarover), procedures bij escalatie en de financiële doorrekening. Deze businesscase wordt continu actueel gehouden, vooral aangaande de financiële consequenties. De uitkomsten worden frequent besproken met de opdrachtgever en/of betrokken partijen. Voor alle grote (infrastructurele) projecten vindt minimaal één keer per jaar actualisatie plaats van de businesscase en de onderliggende begroting.

• Bij grote projecten wordt daarom direct vanaf de start een projectcontroller aangesteld die, op basis van een volledig ingerichte projectadministratie, regelmatig rapporteert aan de opdrachtgever over zowel de interne projectkosten als de actualisatie van de totale projectkosten op basis van (prijs)ontwikkelingen en scopewijzigingen. De projectcontroller toetst of voldaan wordt aan de randvoorwaarden van het project. De projectcontroller maakt deel uit van de projectorganisatie maar heeft ook een directe escalatielijn naar de opdrachtgever.

• Dit voorjaar zullen wij het protocol Gelderse aanpak gebiedsontwikkeling naar uw Staten sturen. Hierin worden 6 fasen van gebiedsontwikkeling onderscheiden: pre-initiatieffase, initiatieffase, definitiefase, ontwikkel- en contracteringsfase, realisatiefase en de fase van exploitatie en beheer. Bij elk van de fasen wordt nader ingegaan op wat voor die fase de essentiële activiteiten zijn voor zowel project- en procesmanagement als de interactie tussen de inhoudelijke processen rekenen (planeconomie/financiële strategie), tekenen (integraal ontwerp) en ondertekenen (de afspraken tussen de publieke en eventueel private partijen).
Dit geheel vormt een leidraad voor de aanpak van gebiedsontwikkelingsprojecten. De overgang van de ene fase naar de andere fase vergt een expliciet besluit van ons college en soms Provinciale Staten waarbij enerzijds de balans van de vorige fase wordt opgemaakt en anderzijds de aanpak en planning van de volgende fase wordt vastgesteld. Ter voorbereiding van de besluitvorming moet een beslisdocument worden opgesteld

Bevindingen/adviezen van het Atelier.

Het college onderschrijft het standpunt van de stuurgroep als neergelegd in de notitie. Met de stuurgroep zijn wij van mening dat het Atelier waardevolle en interessante ideeën heeft opgeleverd voor een vervolg van het project:

- De benaderingswijze (“van buiten naar binnen”);

- De andere insteek: vanuit de gewenste stedenbouwkundige ontwikkeling komen tot verkeerskundige en infrastructurele oplossingen (in plaats van de tot nu toe gevolgde werkwijze);

- Vergroot het plangebied: kies een brede benadering, waarbij de gehele kern Dieren als uitgangspunt wordt genomen in plaats van het nu gehanteerde afgegrensde plangebied (WVG-gebied);

- Het voor dit grote plangebied opstellen van een Masterplan, inclusief de verkeersstructuur;

- Keuzes maken inzake de inpassing van en de aansluiting op de provinciale infrastructuur uitgaande van dit Masterplan incl. verkeersstructuur;

- Het loskoppelen (ontvlechten) van de (gemeentelijke) verantwoordelijkheid voor Masterplan/ verkeersstructuur enerzijds en het te ontwikkelen van een infrastructuurplan voor de inpassing van de N 348/spoorlijn (door de provincie) anderzijds. Dit leidt vervolgens tot twee zelfstandige parallelle projecten;

- Opbrengst Gebiedsontwikkeling loskoppelen van de kosten van de provinciale infrastructuur.

Belangrijk is in ieder geval de constatering dat voor het vervolg van het project het Masterplan en VCP een gemeentelijke verantwoordelijkheid is, en het ontwikkelen van een infrastructuurplan voor de inpassing van de N 348 een provinciale verantwoordelijkheid is. Er is dus duidelijk sprake van gescheiden verantwoordelijkheid.

Vervolg van het project Hart van Dieren

Met de stuurgroep is het college van mening dat de drie oorspronkelijk geformuleerde probleemvelden (verkeerskundig, barrièrewerking en leefbaarheid) nog steeds valide zijn. Het verkeerskundige probleem is nog steeds actueel. Inmiddels is gebleken dat de gekozen oplossing (8-min) onbetaalbaar is geworden. Wij hebben daarom besloten, mede op verzoek van de stuurgroep, de verdere ontwikkeling van het huidige project formeel stop te zetten.

In het verlengde daarvan hebben wij intern opdracht gegeven om op een zo kort mogelijke termijn te komen tot een herdefinitie van het project. Het gaat dan in dat project nadrukkelijk om ontwikkeling van provinciale infrastructuur met betrekking tot N 348. Daarnaast is het van het grootste belang dat de toegezegde rijksmiddelen beschikbaar blijven om de probleemvelden op te kunnen lossen. Wij hebben inmiddels de daartoe geëigende stappen richting het Rijk ondernomen. Het ligt in de bedoeling nog voor de zomer, wanneer ook het Masterplan gereed zal zijn, met VROM in overleg te treden over de voortgang van het project.

Ecoduct

Voor het projectonderdeel Dieren-West dat gericht is op het treffen van ecologische maatregelen (ecoduct en bundeling spoor en weg) stellen wij ons voor om dit onderdeel van het project los te koppelen van het verkeersvraagstuk binnen de dorpskern.

Het verbeteren van de ecologische kwaliteiten is een vraagstuk dat qua aanpak zowel in de ontwerpfase als in de uitvoeringsfase beter kan worden aangehaakt aan het project Havikerwaard. De vraag die daarbij tevens vanuit een meer integrerend ecologisch perspectief kan worden beantwoord is of de voorgestelde passage passend is op de tot op heden gedachte locatie. In de loop van het project zijn hierover wisselende inzichten ontstaan, welke nader verkend moeten worden.

Een bijkomend vraagstuk is of de bundeling van spoor en weg daarbij eveneens een passende maatregel is, mede gelet op de landschappelijke kwaliteiten van de Middachterallee (i.c. de Arnhemse Straatweg) zoals die door het Atelier onder de aandacht zijn gebracht.

Wij zullen het maatregelenpakket heroverwegen, waarbij het mogelijk is dat de financiële omvang van de maatregelen een andere is dan oorspronkelijk voorzien. Dit heeft mogelijk ook consequenties voor de hoogte van de LNV-deel van de rijksbijdrage van € 10 miljoen. Om welk bedrag het gaat is in dit stadium nog niet te overzien.

Afbouw huidige projectorganisatie.

De stuurgroep heeft een voorlopige inventarisatie gemaakt van de acties die nodig zijn om het huidige project af te ronden. Wij zullen de huidige projectorganisatie opdracht geven om het huidige project Hart van Dieren af te ronden. Streefdatum voor afronding is 15 mei 2008.

Ons college zal voorts de huidige projectorganisatie opdracht geven om de bij het projectbureau opgebouwde kennis en ervaring over te dragen aan de beide nieuwe projectleiders van provincie en gemeente voor het vervolg van het project. Het projectbureau blijft ook hiervoor in functie tot 15 mei 2008.

De kosten die verbonden zijn aan de afronding van het huidige project worden nog ten laste gebracht van het projectbudget. Deze kosten worden meegenomen in de afrekening van de tot nu toe gemaakte kosten ingevolge de samenwerkingsovereenkomst.

Rol en positie van de Stuurgroep Hart van Dieren

Door de ingrijpende wijziging die het project zal ondergaan, is feitelijk en formeel het mandaat voor de stuurgroep weggevallen. Zie hiervoor ook het door de stuurgroep ingewonnen advies (bijlage 5) van advocaten Nysingh (die destijds de samenwerkingsovereenkomst hebben opgesteld).
Hiermee treedt artikel 20 van de samenwerkingsovereenkomst in werking:

“Indien het project in de beoogde vorm om welke reden dan ook geen doorgang kan vinden, treden partijen in overleg teneinde een regeling te treffen ten aanzien van de kosten en risico’s die recht doen aan de inhoud en de strekking van de samenwerkingsovereenkomst”.

Het is logisch en praktisch de stuurgroep in stand te houden voor de afronding en afhandeling van het huidige project. Het is ook logisch dat de stuurgroep standpunten zal innemen over de wijze waarop die afronding dient plaats te vinden. De besluiten hierover dienen te worden genomen door de bevoegde organen van de partijen die tot nu toe onder de samenwerkingsovereenkomst met elkaar hebben samengewerkt (provincie, gemeente en ProRail).

Praktisch gezien zal dit betekenen dat de stuurgroep nog 2 à 3 keer bij elkaar komt om standpunten in te nemen over de (wijze van) afronding.
De stuurgroep zal echter niet verantwoordelijk kunnen zijn voor en ook geen besluiten kunnen nemen over de herdefinitie van het project, het nieuwe infrastructuurontwerp en de dorpsvisie.

Gezien de noodzaak van intensieve afstemming tussen de door provincie en gemeente afzonderlijk op te stellen producten, is er uiteraard wel een noodzaak om tot (ambtelijk en bestuurlijk) overleg te komen.

Ons college heeft dan ook besloten de samenwerkingsovereenkomst m.i.v. 19 februari 2008 te beëindigen en per gelijke datum de stuurgroep te ontbinden, met dien verstande dat de stuurgroep in stand blijft om standpunten in te nemen over de afronding/het afsluiten van het huidige project en daartoe voorstellen te doen. Voor afronding geldt als streefdatum 15 mei 2008.

Wij hebben inmiddels de nodige initiatieven ondernomen om te komen tot de benodigde afstemming tussen partijen om een gecoördineerd proces voor het vervolg van het project te bewerkstelligen.

Wij geven u in overweging deze notitie voor kennisgeving aan te nemen.

Arnhem, 19 februari 2008 - zaaknr. 2008-002139
Gedeputeerde Staten van Gelderland
C.G.A. Cornielje - Commissaris van de Koningin
H.M.D. Brouwer - secretaris
+ + + + +

.