Audit Stuurgroep - 3. Organisatie van de samenwerking

Hoofdstuk 3 van de stuurgroep audit.

Achteraf werd verklaard dat de voornaamste oorzaak van het dreigende tekort te wijten is aan exogene factoren. Nou daar blijkt in dit hoofdstuk nog niet veel van. Het is maar hoe je exogeen definieert natuurlijk. Maar de gangbare definitie voor exogeen is "iets waar je geen invloed op hebt".

En in dit hoofdstuk blijkt juist dat er intern van alles aan schortte.
Of hadden ze geen invloed op zichzelf?
Een onzichtbare macht die alle betrokkenen voortdreef. De tunnel(visie) in.

3. ORGANISATIE VAN DE SAMENWERKING

In dit hoofdstuk beschrijven we in twee delen de samenwerking die in het project Hart van Dieren vorm heeft gekregen. Hieronder beschrijven we eerst de samenwerkingsovereenkomst, waarna we in paragraaf 3.2 ingaan op de projectorganisatie.


3.1 DE SAMENWERKINGSOVEREENKOMST

Op 16 juni 2005 is de samenwerkingsovereenkomst voor de planfase van het project Hart van Dieren krachtens volmacht getekend door de bevoegde organen van partijen. De samenwerkingsovereenkomst is gebaseerd op de uitkomsten van de pré-planfase, waarin een aantal producten is opgeleverd:

• Het schetsontwerp en de functionele programma’s van eisen voor de infrastructuur (d.d. 11 april 2005, opgesteld en geaccordeerd door partijen);

• Het contracteringsplan (d.d. 11 april 2005, opgesteld en geaccordeerd door partijen), hierin is tevens een planning opgenomen;

• Uitgangspunten en randvoorwaarden voor de gebiedsontwikkeling (gemeentelijk structuurplan Centraal Ontwikkelingsgebied Dieren, vastgesteld door de gemeenteraad van Rheden en geaccordeerd door de provincie Gelderland);

• Risicoinventarisatie, (d.d. 9 maart 2005, opgesteld en geaccordeerd door provincie en gemeente);

• Vertrouwelijke BC2005 (d.d. 6 april 2005, opgesteld en geaccordeerd door provincie en gemeente);

• Vertrouwelijke Grondexploitatieopzet voor de gebiedsontwikkeling 2004 (d.d. 8 april 2004, opgenomen in de subsidieaanvraag aan het Ministerie van VROM, d.d. 4 april 2004, opgesteld en geaccordeerd door provincie en gemeente).

De Samenwerkingsovereenkomst (SOK) gaat uit van een integrale benadering van het project, waarin de provincie Gelderland en de gemeente Rheden als initiatiefnemers het grootste deel van de investeringskosten van het project voor hun rekening nemen en de risico’s 50/50 verdelen. Zij zijn ook de begunstigden van de Rijkssubsidie en de subsidie van het Knooppunt Arnhem Nijmegen (KAN). ProRail is uit hoofde van de Spoorwegwet de partij die verantwoordelijk is voor de veiligheid en beschikbaarheid van het spoor en uit dien hoofde de opdrachtgever voor aannemende partijen die aan, over of onder het spoor werken. De financiële bijdrage van ProRail bestaat uit de kosten die voorzien zijn voor vervangingsinvesteringen, die door het project niet meer benodigd zijn.

De aansturing en de regie over het totale project liggen bij de provincie Gelderland én bij de gemeente Rheden. De provincie vervult een overall-coördinerende rol. In paragraaf 4.1 wordt de samenwerking beschreven waarbinnen de taken nader worden verdeeld. Zo ligt het accent van de werkzaamheden van de provincie bij het totale infrastructuur programma, van de gemeente bij de gebiedsontwikkeling en van ProRail bij de spoorgerelateerde onderdelen van het project. Deze verdeling van taken brengt het principe van de samenwerking tot uitdrukking: gezamenlijke aansturing met behoud van eigen verantwoordelijkheden.

Die gezamenlijke aansturing en regie is de mist ingegaan. Uiteindelijk trok de provincie aan de touwtjes. In de samenwerkingsovereenkomst wordt gesproken van samenwerking op basis van gelijkwaardigheid. Ik hoorde laatst dat de gemeente het gewicht van twee stemmen in de stuurgroep had. Dat is toch niet nodig. Waarom is dat? Gelijkwaardig is gelijkwaardig. Had de provincie dan toch een grotere stem in het kapittel?

Door het van kracht worden van de samenwerkingsovereenkomst worden partijen direct aangesproken op hun verantwoordelijkheden. Provincie en gemeente Rheden zijn beiden aan zet. ProRail is uit hoofde van de Spoorwegwet een partij waarbij intensief moet worden samengewerkt, zonder eigenstandige bestuurlijke verantwoordelijk. In de uitgangspunten van de overeenkomst staat dat door uit te gaan van een integraal ontwerp een hoog kwaliteitsniveau en een aanzienlijke kostenreductie kan worden bereikt.

Kort resumé van de samenwerkingsovereenkomst

In de overeenkomst binden partijen zich aan het schetsontwerp en het Functioneel Programma van Eisen (FPvE) voor de infrastructuurbundel en de stedenbouwkundige randvoorwaarden en uitgangspunten zoals vastgelegd in het gemeentelijk structuurplan én aan de taakstelling t.a.v de opbrengsten uit de gebiedsontwikkeling. Aanvullende (functionele) eisen die leiden tot extra kosten t.o.v. de raming komen in principe ten laste van de betreffende partijen (art. 3.2.2.). Van dit besluit kan worden afgeweken door een besluit van de Stuurgroep, een en ander na verkregen toestemming van betrokken partijen.

In de loop van de planfase is een aantal scopewijzigingen doorgevoerd en/of randvoorwaarden bijgesteld. Hierover is niet formeel teruggekoppeld naar de bevoegde organen van partijen. Een aantal geïnterviewden is van mening dat deze beoogde toestemming door bevoegde organen van parijen is voorzien bij vaststelling van de BC2007 of verwijst naar de beslisboom onder art. 9.6.

Die bevoegde organen zijn de gemeenteraad en provinciale staten. Door die niet te raadplegen gaan de bestuurders volgens mij ernstig in de fout. Dat kun je niet achteraf, pas bij de vaststelling van de businesscase 2007, doen.

Als het gaat om scopewijzigingen als gevolg van gewijzigde wet- en regelgeving, is in de samenwerkingsovereenkomst opgenomen dat hieruit voortvloeiende meerkosten binnen het projectkosten moeten worden opgevangen. Dit heeft zich bijvoorbeeld voorgedaan als gevolg van gewijzigde wet- en regelgeving voor de tunnelveiligheid.

In de samenwerkingsovereenkomst is opgenomen dat de gebiedsontwikkeling resulteert in een netto opbrengst van € 8,8 miljoen. Deze grondexploitatie is uitgangspunt geweest voor de Rijksbijdrage en is ook als uitgangspunt gehanteerd bij de BC2005. ‘De opbrengst is taakstellend en is toegerekend aan het projectbudget’ (art. 3.2.3). Als er tegenvallers komen uit autonome factoren (dus niet uit scopewijzigingen), dan moeten deze ten laste van het projectbudget worden gebracht. Het taakstellende karakter van het budget wordt verschillend geïnterpreteerd.

Vage formuleringen leiden tot vage uitkomsten bij de uitwerking. Dat blijkt ook nu weer. Wat is dat ”taakstellend”? Dat had eerst gedefinieerd moeten worden.

In art. 3.2.4. is opgenomen dat, indien de opbrengst uit de gebiedsontwikkeling hoger uitvalt dan het taakstellende bedrag, provincie en gemeente met elkaar in overleg bepalen hoe deze meeropbrengst te verdelen. En ook in art. 11.5 wordt gesteld dat de verdere ontwikkeling in de realisatiefase voor rekening en risico is van de marktpartij en dat in de loop van de planfase provincie en gemeente nadere afspraken zullen maken over de wijze en het moment waarop de netto-opbrengst zal worden gestort in het projectbudget.

De stuurgroep had zich dus rijkgerekend. Dat was al duidelijk ja.


In dit kader is ook van belang wat hierover in hoofdstuk 9 van de overeenkomst wordt vermeld onder 9.6. Uitgangspunt is hier dat kostenstijgingen in eerste instantie binnen het betreffende projectonderdeel moeten worden opgelost, eventueel ten laste komen van de risicoreservering of tot bezuinigingen moeten leiden en dat, ‘indien geen of onvoldoende compensatie kan worden gevonden, de Stuurgroep hierover een besluit zal nemen, een en ander na verkregen toestemming van de bevoegde organen van partijen’.

In hoofdstuk 4 van de overeenkomst is opgenomen dat ‘partijen zich tot het uiterste zullen inspannen om de werkzaamheden en de besluitvorming zodanig te organiseren dat deze voortdurend op elkaar zijn/worden afgestemd’.

Dat gaat dus niet. Twee kapiteins op één schip gaat vrijwel altijd fout. Dat wordt óf ruzie óf een van beide partijen delft geruisloos het onderspit. Alles onder één aansturing brengen. Dat is een goed advies van Verdaas. Alhoewel dat niet mag betekenen dat de andere partijen dan de financiële benen nemen.

De samenwerkingsovereenkomst regelt in hoofdstuk 4 van de overeenkomst ook de gezamenlijke verantwoordelijkheid van partijen. Naast deze gezamenlijke verantwoordelijkheid behouden de betrokken partijen de eigen publiekrechtelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden als bevoegd gezag.

De uitgangspunten en afspraken ter bevordering van de besluitvorming in de Stuurgroep zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van de overeenkomst kennen een zekere complexiteit. Zo is vermeld dat in de planfase partijen ieder hun eigen taken en bevoegdheden behouden echter ‘zulks met inachtneming van de hierna beschreven integrale besluitvorming’. En in de nadere afspraken is opgenomen dat ‘Partijen, met inachtneming van de wettelijke voorgeschreven procedures, taken, bevoegdheden en beoordelingskaders zich bij elk besluit en elke handeling die behoort tot hun eigen bevoegdheid er rekenschap van zullen geven dat het project een integraal project is waarover integrale besluitvorming moet plaats vinden’ .

Dit ondersteunt mijn bovenstaande opmerking. Er is niet duidelijk genoeg afgesproken waar de verantwoordelijkheden precies liggen. En bij iedere beslissing die in de stuurgroep genomen werd had die verantwoordelijkheid getoetst moeten worden.

Onder 6.2.2. zijn de taken en bevoegdheden van de Stuurgroep benoemd. Onder artikel 6.2.2.6 staat dat de Stuurgroep jaarlijks financiële verantwoording aflegt aan de subsidieverstrekkers en onder 6.2.2.6.1 staat het volgende: ‘de Stuurgroep stelt de kwartaalrapportages aan de bevoegde organen van partijen vast’. Daarbij is niet opgenomen waarover wordt gerapporteerd.

Onderstaand daarom nog maar eens mijn motie van mei 2005. Die werd door het college van B&W en de gemeenteraad van tafel geveegd. Ze waren dus gewaarschuwd. Maar nee hoor: “het college zat er bovenop”

De Raad van de gemeente Rheden, in vergadering bijeen op 31 mei 2005, sprekende over agendapunt 9, het voorstel betreffende Hart van Dieren

overwegende dat:
• aard, omvang en complexiteit van het Hart van Dieren rechtvaardigen dat invulling wordt gegeven aan het scheppen van omstandigheden en randvoorwaarden waardoor de Raad van de gemeente Rheden zijn functie als hoofd van de gemeente optimaal kan uitoefenen.

• geborgd moet worden dat de Gemeenteraad in alle komende fasen van het project zijn positie als controleur op een werkelijke goede manier kan invullen zowel waar het sturing en controle betreft als ten aanzien van de projectdoelen en de projectbeheersing.

besluit
• dit vorm te geven door de wijze van rapportage en verantwoording door het College van B&W aan de Raad van de Gemeente Rheden over het project Hart van Dieren gedurende de looptijd van het project aan een aantal voorwaarden te verbinden.

draagt het college van Burgemeester en Wethouders op:

• te garanderen dat de Gemeenteraad vroegtijdig betrokken wordt bij belangrijke besluiten en geïnformeerd wordt over opkomende feiten en risico’s die de uitkomsten van het project zowel materieel als financieel wezenlijk beïnvloeden. Een en ander zonodig in vertrouwelijkheid.

• iedere drie maanden een voortgangsrapportage over het project Hart van Dieren aan de Gemeenteraad aan te bieden.
Deze voortgangsrapportage omvat in ieder geval:
a. de ontwikkeling van de scope van het project ten opzichte van de huidige plan;
b. de ontwikkeling van de planning ten opzichte van het huidige plan;
c. de ontwikkeling van de financiën ten opzichte van het huidige plan;
d. de ontwikkelingen in de aan het project verbonden risico’s, de beheersing ervan en de mogelijke financiële gevolgen;
e. wat de Gemeenteraad verder moet weten.

Daarnaast worden in de voortgangsrapportage ontwikkelingen in of veranderingen van de doelstellingen van het project en de hiervoor noodzakelijk randvoorwaarden, zoals flankerend beleid, in aparte paragrafen vermeld en toegelicht.

• bij deze voortgangsrapportages dient periodiek, op basis van een nader te bepalen frequentie, een rapport te worden gevoegd met een oordeel over de kwaliteit en volledigheid van de informatie in de voortgangsrapportage en over de toereikendheid van de projectorganisatie. Bij de beoordeling van de toereikendheid van de projectorganisatie wordt in het bijzonder aandacht besteed aan de administratieve organisatie en de interne controle van het project.

• het rapport, zoals bedoeld in het voorgaande alinea, dient te worden opgesteld door een onafhankelijke externe auditor en wordt gelijktijdig met de voortgangsrapportage, als afzonderlijk document, aan de Gemeenteraad gezonden.


en gaat over tot de orde van de dag,

fractie Leefbaar Rheden,
M. Th. Kooijmans

3.2 HET PROJECTBUREAU

Aan het begin van deze paragraaf is het goed om op te merken, dat in hoofdstuk vijf uitgebreid wordt stilgestaan bij de werkwijze van de Stuurgroep, ook in de relatie tot het Projectbureau Hart van Dieren. In deze paragraaf geven wij een beperkt aantal bevindingen weer, met name op basis van de interviews, over de inrichting en werking van het Projectbureau.

• Kernteam Projectbureau al gedurende lange tijd betrokken. De directie van het Projectbureau is al lange tijd betrokken bij het project. Voor 2005 vanuit hun werkzaamheden bij de provincie en vanaf de samenwerkingsovereenkomst voor het zelfstandige Projectbureau. Het Projectbureau is in april 2006 aangevuld met een controller.

De projectdirectie werd geleverd door de provincie en was, bewust of onbewust, in de eerste plaats loyaal aan de provincie. Het provinciale belang voerde in het project dan ook de boventoon. Dat is het project flink opgebroken.

• Relatief groot aantal betrokken individuen en partijen bij het onderdeel gebiedsontwikkeling. Het gaat om diverse externe bureaus die bij doorrekeningen of ontwerpen betrokken waren, diverse ambtenaren die vanuit de gemeente Rheden betrokken waren en adviseurs die door de gemeente werden ingehuurd om mee te werken in het Projectbureau. We zien hier ook frequente wisselingen.

Het is ook wel moeilijk dat weet ik ook wel. Hierdoor dreigt zo’n project te desintegreren. Ieder is op het laatst alleen nog bezig met het eigenbelang. Maar daar hadden de stuurgroep en de projectdirectie steviger op moeten sturen.

• Betrokkenheid wisselt. Onder de samenwerkingsovereenkomst geldt een integrale verantwoordelijkheid voor het project van alle partijen. Dat veronderstelt dat betrokkenen op de hoogte zijn van (wijzigingen in) belangrijke zaken van het project. In dat licht valt bijvoorbeeld op, dat medewerkers van ProRail tot eind 2005 de BC2005 niet kennen en ProRail in 2007 een brief schrijft waarin zij aangeeft nooit met deze BC2005 te hebben ingestemd. Andere betrokkenen geven aan nauwelijks een beeld te hebben wat er gebeurt met hun input.

Nou breekt mijn klomp. ProRail is niet op de hoogte. Als hoofdreden voor het niet openbaar maken van de businesscases werd aangevoerd dat ProRail tegen openbaarmaking was omdat daardoor de rekenmethodiek van ProRail bekend zou raken. Nu blijkt dat ProRail de businesscase 2005 niet eens kent. Waar hebben we het dan over?

• Veranderende rollen. Op 23 november 2006 wordt in de Stuurgroep gesproken over de verantwoordelijkheid voor de gebiedsontwikkeling. Deze wordt definitief uitgewerkt in een notitie over de invulling van de regierol van de gemeente op de gebiedsontwikkeling. De kern daarvan is dat “de gemeente, onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de projectwethouder (tevens lid van de Stuurgroep), de dagelijkse aansturing en leiding heeft van de gebiedsontwikkeling. De integrale eindverantwoordelijkheid voor het totale project, inclusief de gebiedsontwikkeling, blijft bij de Stuurgroep en de projectorganisatie. Dit betekent in de personele sfeer dat de projectmanager gebiedsontwikkeling voor zijn dagelijkse werkzaamheden (bestuurlijk) wordt aangestuurd door de projectwethouder en (ambtelijk) door de gemeentesecretaris (ambtelijk opdrachtgever). Tegelijkertijd heeft hij binnen de projectorganisatie ook de taak om de samenhang met de andere projectonderdelen (met name de infra), alsook de scope van het project (in procesmatige, inhoudelijke en financiële zin) te bewaken en vorm te geven.”

Dus Jan Bart Wilschut heeft wel pogingen gedaan om meer grip te krijgen. Maar dat gaat niet op die manier. Een los-vast verband met het infrastructuurdeel is gedoemd te mislukken. Of integraal of helemaal los van elkaar. En dan moet je natuurlijk ook nog een afgerond plan hebben voor die gebiedsontwikkeling zodat je de infrastructuurontwikkeling voortdurend kunt toetsen aan je gebiedsontwikkeling.

De hiervoor geciteerde passage uit deze notitie geeft duidelijk weer dat de aansturing van het gebiedsontwikkelingsdeel van het project vanaf dat moment bepaald niet eenvoudiger is geworden.

• Toenemend wij-zij gevoel. Diverse geïnterviewden geven het beeld dat er tussen de verantwoordelijken voor de gebiedsontwikkeling en de projectdirectie spanningen zijn ontstaan. Deze spanningen zijn in de loop van de tijd ook geëscaleerd naar het niveau van de Stuurgroep, alwaar de provincie ‘haar’ projectdirectie beschermde en de gemeente ‘haar’ mensen van de gebiedsontwikkeling.

Tja zo gaat dat!Dat had de stuurgroep tijdig moeten onderkennen en benoemen. En er vervolgens maatregelen op moeten nemen.

3.3 ANALYSE EN CONCLUSIES ORGANISATIE VAN DE SAMENWERKING

• In de Samenwerkingsovereenkomst is opgenomen dat scopewijzigingen ten laste komen van betreffende partijen en dat van dit besluit kan worden afgeweken door een besluit van de Stuurgroep, een en ander na verkregen toestemming van betrokken partijen. In de loop van de planfase is een aantal scopewijzigingen doorgevoerd en/of randvoorwaarden bijgesteld. Hierover is niet formeel teruggekoppeld naar de bevoegde organen van partijen. Over de wijze en over het moment waarop deze terugkoppeling had moeten plaatsvinden lopen meningen uiteen.

Raad en staten stonden dus buiten spel.

• De opbrengst van de gebiedsontwikkeling is taakstellend. In de Samenwerkingsovereenkomst is opgenomen hoe om te gaan met opbrengsten uit de gebiedsontwikkeling. Voor partijen is onvoldoende duidelijk geweest hoe kosten worden verdeeld als de opbrengsten uit de gebiedsontwikkeling lager uitvallen dan het taakstellende bedrag.

• De definitieve raming van het infra-adviesbureau van 31 oktober 2005, waarin substantieel hogere bedragen voor de infrabundel worden benoemd t.o.v. de BC2005, wordt, voor zover nu kan worden nagegaan, informeel aangeboden aan het Projectbureau. Door een ongelukkige samenloop van omstandigheden is de Stuurgroep hierover niet geïnformeerd. In deze periode was de projectdirecteur enige tijd door ziekte uitgeschakeld en was het Projectbureau nog onderbezet daar waar gaat om de financiële functies. Pas in 2007 is deze definitieve raming en de consequenties daarvan voor de raming door het Projectbureau en door ProRail geconstateerd. Deze uitkomsten zijn opgenomen in de BC2007.

Smoesjes. Wel een erg makkelijke verklaring. Die hogere raming van meer dan 6 miljoen euro had ook aan de gemeenteraad gemeld moeten worden. In die periode was het besluitvormingsproces in de raad in volle gang. Dit had zeker invloed gehad op de besluitvorming. Wel erg toevallig dat deze informatie de raad niet bereikt heeft. Maar ja dat zie je wel vaker. Op het beslissende momenten is de informatie spoorloos, zijn foto’s overbelicht, is er per ongeluk op de delete-knop gedrukt of is een sleutelfiguur afwezig of ziek. En dan komt het pas twee jaar later boven tafel? Ik geloof er geen bal van.